【独家】E20研究院 薛涛：市政环保PPP年度盘点：分类后的顶层思考与产业变局

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市政环保PPP年度盘点：分类后的顶层思考与产业变局

薛涛 E20研究院执行院长

前言：

从43号文发布至今，已三年有余。随着财政部第三批示范项目的公布，PPP成为基本国策几乎已成定论。1.56万亿的PPP项目落地规模，使中国特色PPP成为各类令世界瞩目的中国速度的又一案例。当然，中国落地的PPP项目，应该结合中国国情和历史发展阶段找到其内在规律和主要矛盾，而追求公共服务供给水平的整体效率的提高是所有国家推进PPP的共同的核心目标。从E20环境平台“促进环境产业成长”的基本使命出发，我们对PPP的研究更看重其对产业的影响。当然，不能高效提供公共服务的环境产业，必然是伪产业，因此产业的本质与PPP的目标并不矛盾。

结合国情，必然要将PPP与原有地方融资建设模式（即公建公营）进行比较。经过两年多的摸索，有成绩也有教训，笔者认为，要找出PPP落地的障碍和问题，则需要坚持“分类、分类再分类”的基本分析方法。之前的各类PPP文件，在分类上基本是按照应用领域进行分割（如水务、园区、环保、交通等等）；或者按照财政部纲领性文件，财金[2014]113号文中“使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费”的分类方式（发改委[2014]2724号文中“经营性、准经营性和非经营性”的分类方法与之类似），是以是否需要财政补贴来进行划分。基于中央政府统筹管理的考虑，这种分类很有针对性，但对进一步分析各类PPP项目的核心逻辑和如何通过PPP提升公共服务效率尚显不足，比如目前将污水处理、垃圾处理等这类政府付费项目归于使用者付费和经营性/准经营性项目，实际上逻辑并不清晰。

财政部最新颁布的财经［2016］92号文PPP财政管理办法中，仅有提到特许经营权作为部分类型项目可能会涉及的要素，并未明文强调分类。而在发改委的[2016]2231号文中，虽然首次明确将“特许经营和政府购买服务”两种PPP模式分开，但却未有进一步细节陈述。此外，近期行业部门所发布的文件（国务院颁布的燃气条例和住建部联合发改财政所发布的住建[2016]208号文“鼓励民间资本进入燃气、供水行业”）中，对燃气市场化的相关描述并不符合对PPP和特许经营当前的法规要求，这反映出对公共服务市场化改革的顶层结构思考的不足。

越来越多的负面案例证明，PPP政策的制定者不 34 43252 34 15044 0 0 2879 0 0:00:15 0:00:05 0:00:10 2995能光考虑初衷和背后的出发点，更要尽力预判在政策落地中，不同的利益主体（地方政府、社会资本、金融机构甚至咨询公司）谋求自身利益最大化（政绩、GDP或者利润）的诉求，难免在某些项目上演进为投机或合谋，而有可能导致项目背离了前文所述的提高公共效率的核心要求。而要做到可实施且不走偏的政策，则也需要在政策讨论和制定中按照不同分类，不同的项目逻辑和不同的主体，运用“博弈论”的思考方法去分析、预演和设计机制。

本文以笔者在君合律师事务所举办的2016年PPP立法研讨会上的发言的最后一部分扩充写成，希望通过对市政环保领域PPP项目分类的方式，对公共服务市场化改革的顶层结构进行探讨，并就PPP的不同模式在环境产业中形成的影响进行总结。

一、市政环保产业主要涉及的PPP领域

利用E20环境产业九宫格能更加清晰的理解PPP在环境产业中所能应用的不同子领域。九宫格的左侧代表环境产业的服务对象，下方则是污染物的承载介质。考虑到合同属性，直接为工业客户提供治污服务的第三方治理不属于政府公共服务的范畴。除了工业园区废水集中处理和危险废弃物处理，由于需要政府授权而兼具两种特性，可以纳入PPP的范畴。其它大部分情况下，将工业治污的第三方治理与PPP混为一谈，甚至套用特许经营模式都容易造成逻辑混淆。笔者认为当前存在以推进第三方治理或PPP为由，不当授予治污企业垄断权，强迫工业企业接受政府指定的环境治污企业的委托服务的案例，其合法性有待商榷。

图 1 E20环境产业九宫格

简单而言，目前与PPP相关的领域包括上图1、2、3、4四个区域（都是政府为支付对象或者需要政府赋予垄断经营权），以及前文所述的交叉地带的工业园区集中废水处理和工业危废处理。此外，供水、管廊等业务也与环境产业紧密相关，在E20的行业研究中都作为环境产业来看待。

由此可以列出当前E20所关注的环保企业会员普遍参与的PPP项目，并按照笔者“顽固坚持”的分类法进行分类如下：

A) 政府监管型特许经营领域

供水PPP（股权合作为主，燃气、供热PPP性质很类似）、工业危废、地下管廊

B) 政府购买服务型特许经营领域

污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT、垃圾填埋厂BOT、餐厨处理厂BOT、污泥处理厂BOT等(上述项目可能打捆包含前端收集运输)

C)非特许经营的政府购买型PPP（PFI)

管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市、土壤修复、农村污水或垃圾治理等

D)不含融资和基础设施建设的非PPP的政府购买服务

垃圾清扫或收运（不含收运站融资建设）、城市水体维护、环境监测服务、基础设施的委托运营服务

图2 E20市政环保PPP分类格局图

上述分类并不能绝对化的看待。例如，若地下管廊收费基础很差（地区经济发展水平不匹配），地方政府有可能给予了极高比例的补贴保障，那么这种项目的性质实际上就会从A类转换到接近C类。同时，现实中有很多不同性质的项目也有包括在类型ABCD之间打捆的组合模式。但上述情况并不妨碍通过对典型模式的分类来分析核心逻辑和主要矛盾。

二、分类的依据说明

由于地方政府的融资冲动以及其他原因，对政府购买服务和PPP产生了混淆和冲突。两者混淆的原因，从顶层来看依然是部门偏好的概念泛化冲动（根源是傅涛博士撰文所说的权力和责任的不匹配导致）。类似的，还有特许经营的泛化和第三方治理概念的泛化。概念泛化的危害显而易见，由于概念泛化将导致政策研究和法规条文制定中缺乏针对性的分析和措施，碰到硬骨头就难以落地或者导致背道而驰，同时也就带来了各种地方政府暗渡陈仓的问题。

（一）区分非PPP的政府购买服务（D类）与PPP（A类+B类+C类）

图3 第一次分割

显而易见，非PPP的政府购买公共服务不应该以融资为目的，否则将违背三年前财政部挑头开展PPP的初衷，且导致对地方政府债务控制的效果将付之东流。而如果不以融资为目的，项目就不应该涉及基础设施的建设，也不需要由于还款周期的考虑采用较长的项目期限。三到五年为周期，及时评估和竞争选择购买服务的提供商，是较适宜的选择，对提高公共服务供给效率更加有利。那么，将垃圾清扫、运输，河道维护等这类政府购买服务项目称之为PPP项目，甚至采用20年的过长的“特许经营期”，都是概念混淆后的不当模式，对提升效率弊大于利。另外需要说明的是，在这类政府购买服务的项目中，为了向政府提供服务，企业可能会自购车辆、仪表等装备，但是产权完全属于企业，并且可以在不同的项目地使用（不同于基础设施建设的用途唯一性和用地唯一性），因此不应被看作后叙的融资属性。

与之对应而反向的另一种情况则危害更大，就是地方政府用政府购买服务代替PPP流程，采购包含工程在内的基础设施项目，使融资游离在PPP流程之外，脱离程序和可承受力评估限制的要求。可以看到，非PPP范畴的“政府购买服务（D类）”和“非特许经营的政府购买型PPP（C类）”从用词上就十分接近，并且因其内在逻辑有部分相似性，在实际操作中，也往往是后者范畴内的地下管网、市政道路等被披上了前者的外衣暗度陈仓。此外，除了C类PFI项目，可运营的项目（下段予以解释）类型由于受社会资本欢迎，所以很少见到将可运营的资产（A类和B类）走“非PPP的政府购买服务模式（D类）”，其实也体现了地方政府利用非PPP的政府购买服务项目来实现违规融资的目的。

（二）区分非特许经营的政府购买服务PPP（PFI）（C类）和可运营性特许经营（A类+B类）

图4  第二次分割

在试图将政府付费的基础设施项目拿出特许经营范围的讨论中，笔者发现了传统特许经营无论是政府监管型特许经营，亦或是政府购买服务型特许经营，二者之间有一个共同点——可运营性，也正是这个共同点区分了同为政府购买服务性质的特许经营和PFI项目。为了与发改委2724号文中所提到的经营性、准经营型等定义进行区分，笔者采用“可运营性”这个词汇，因为核心概念有所区别：财政部的“使用者付费”概念和发改委的“经营性”从上下文来看核心意思指的是项目的收费回报是否足够覆盖项目成本和收益要求，财政补贴是否需要被安排，所以将政府付费的污水处理BOT项目也看作了使用者付费的经营性项目。而本文“可运营性”却有如下两个显著特点：

1.项目的基础设施资产具有“产权”属性，可以被计入项目公司财务报表的固定资产项（因此受金融机构欢迎），社会资本的项目公司拥有该资产部分“产权”，由此“厂区”可以被合法运营和反之法理上可以被关闭（即便存在违背协议的风险），但关闭可能带来城市功能的某种损伤（可以在一定程度上制约地方政府付费风险）。（具体案例可参考某省会污水厂BOT付费争端案例）；

2.项目基础设施的运行计费可以按量结算（如供水和污水都是按水量结算），并在项目交付界面上按质考核（如供水的到户水龙头和污水BOT的厂界进、排水口）。

第一个特点使这类可运营性项目很容易获得资本市场的认可。曾经业内有个误区，认为污水处理厂BOT模式之所以容易推进成功，是因为有政府向居民所收取的污水处理费的经费来源支持。但是这种回答无法解释在没有向用户收费的生活垃圾、餐厨和厨余类等的BOT模式，为何也同样受到社会资本的追捧而广泛推行，资本市场依据特许权和政府的支付协议就能够实施项目融资贷款。这背后就是上述“可运营性”的第一个特点带来的。

反之，由于不具“可运营性”的PFI项目不具备产权属性，也没有被关闭的可能（社会资本不可能因为政府付费拖欠而关闭市政道路、管网、河道和海绵城市的运行），对政府不构成付费违约行为的制约，并且无论是市政道路还是海绵城市这类投资，都不能形成项目公司财务报表的有效固定资产（不符合金融机构抵押物的习惯），只能形成财务报表上的负债类，同时，社会资本也没有法律赋予的关闭设施的权力，因此导致社会资本及金融机构认为这类投资不够安全，这样的结果，社会资本更倾向于在工程阶段尽量收回投资（即做大工程利润），大型央企建筑公司和园林类公司由此获得优势，造成这类项目被认为是类似拉长的BT的争议。

不具备可运营性项目的特点二，是导致PFI项目在落地中容易工程化、BT化的核心原因。当前很多PFI项目不能像可运营的项目那样，在项目交付界面上简单的通过交付物的数量和质量来约定和考核“购买服务”的交易界面：可运营的项目不用在项目执行期中介入社会资本设立的项目公司内部的实际投资建设成本核查；而完全可以依照交付物约定的或取或付的基本量保证和交付物质量约定（政府付费），或者由社会资本直接按政府允许的定价机制向直接的非政府的用户收费（加上来自政府的公益性补贴），以此为基础，前期通过招投标程序来确定合理的项目价格。在PFI类型的海绵城市、河道治理乃至市政道路中，依据社会资本的施工造价来安排某种固定利率的还款模式成为这类项目的回报机制，而实际上施工造价很难被合理控制，再加上项目金额大、系统复杂等因素，社会资本实际上更看重前期工程利润尽快收回（当然金融机构作为埋单者也未必愿意承担后期风险，盯住企业自身信用成为他们当前的选择），这些因素都导致了PFI项目在内涵上存在滑向仅仅成为拉长BT的风险，也因此需要方案设计者刻意去避免。

近期有篇系列文章—“为什么你的PPP项目不靠谱”中强调了所谓的靠谱的PPP项目一定要有很高的工程比例才可以做，并讨论了相应的如何获得工程利润的技巧，全文都是在探讨在PFI项目中模仿BT的开发获利技巧，而看不到对全周期运营的整体效率提升的关注，个人认为企业逐利无可厚非，但是政策制定者需要关注的是，如果项目方案的设计开发水平仅仅只是满足这类功利性的追求，那么PFI会在本质上背离了PPP的核心目标。

（三）区分可运营类项目中的“政府购买服务型”特许经营项目（B类）和“政府监管型”特许经营项目（A类）

图5 第三次分割

笔者曾强调要将环保踢出特许经营，实际上是发现环保这类没有受益者付费模式的PPP，基本都是PFI(C类)或者政府购买服务型特许经营模式（B类）。把B类的环保项目和A类的由用户直接付费模式的政府监管型特许经营项目混在特许经营范畴里一起讨论，让笔者一直感到别扭，包括现行的发改委特许经营管理办法和当年的特许经营立法草案（这是由于住建部当年主导特许经营改革留下的历史惯性）。

虽然同样具有前文所述的可运营性的特点，这类政府监管型特许经营项目与政府购买型特许经营项目的区别是非常明显的，笔者因此在此忽略发改委所说的“经营性”的原始定义，而在这里将直接向用户收费作为一种“可（直接）经营”的特性作为政府监管型特许经营模式的基本特征，它区别于政府购买服务型特许经营项目至少有如下六大差别：

1.政府监管型特许经营项目向非政府的用户直接收费（受益者付费），而政府购买服务型特许经营是依据BOT惯例的保底量“或取或付”模式由政府付费（政府可能同时会向民众或其他用户收费---污染者付费）；

2.政府监管型特许经营项目的项目执行期调价由居民参与的成本监审和价格听证会来确定，而政府购买服务型特许经营项目的价格与政府向用户收取的价格无关，且定价方式来自前期选择社会资本时的竞争程序，后期通过协议事先约定的调价公式来定价，不宜搞成本监审和价格听证会；

3.政府监管型特许经营项目往往采用厂网一体化且直接面对用户收费的模式（上海城投的王强博士称之为网络型公用事业），而政府购买服务特许经营项目中创新的所谓的厂网一体化由于没有且无法面对直接用户收费，其本质上是厂区BOT加上管网BTO的模式组合，与前者核心概念区别很大；

4.基于这一原因，政府监管型特许经营项目采用股权合作模式较多，而政府购买服务型特许经营项目则较适宜采用简单的BOT模式；

5.由于上述原因，政府监管型特许经营项目需要政府在其管网覆盖范围内授予独家经营的垄断权，而政府购买服务的特许经营项目其实不需要也无从授予垄断权；

6.政府监管型特许经营项目属于在政府监管下的社会资本与民众（直接用户）的买卖关系，政府与社会资本双方并不平等，政府和社会资本出现争议应该走行政复议；而政府购买服务的特许经营项目，政府和社会资本方属于买卖平等主体，出现问题应该走仲裁或诉讼。

除了上述区别以外，目前还有一种情况值得特别关注。在价格机制完全到位不依赖政府补贴的“特许经营项目”（比如燃气），特许经营权授予的公平性及其他PPP配套管理措施方面都没有得到重视，实际上走了不规范的私有化过程，有碍于社会公平竞争环境和效率的提高，在这点上笔者曾经撰文专门讨论。这种情况之所以出现，是因为国家在公共服务市场化的顶层文件中对这方面的表述普遍混乱和模糊。读者可以在国务院颁布的燃气条例和建设部联合发改财政所发布的住建2016（208）号文里找到例子。

之所以出现这样的情况，背后还有一个逻辑值得思考，E20近期举行的铿锵三人行PPP对话上，吴亚平主任曾经展示了一个很有意思的金字塔，底层是公建公营，中层是PPP，顶层则是“私有化”，越向上市场化程度越高（未必是适宜的）。以上所说的燃气的情况，就是本应该在PPP中有序组织市场化的项目被过大幅度的私有化了。类似前述的借用政府购买服务走融资的项目本应该归属于同样基于“政府购买”的PFI的情况,这种本应该属于PPP的项目被过度私有化的项目背后的基础，恰恰也是政府监管型许经营里具有私有化所必需的“（直接）经营性”这个特点，这也是我强调需要强化研究政府监管型（狭义）特许经营的原因。

（四）总结三次分割后的公共服务市场化的分类图

通过上述分割，笔者将市政环保类的市场化项目分为ABCD四个类型，如下图所示。此外，还可以留意在供服务市场化的总范围内，红圈（A+B+C）代表PPP的总范畴，蓝圈(B+C+D)代表由政府购买的总范畴，而其实A+B是特许经营的总范畴，可惜没法也画出个类似椭圆完美表现。

另一个思考角度是，如果看逻辑演进，作为PPP的A到B到C这三类项目类型之间，实际上有一种内涵递减的关系，且向下包容：A的“可（直接）经营性”→B的“可运营性”→C的“可维护性”。“可（直接）经营性”包含“可运营性”和“可维护性”，而“可运营性”也包含“可维护性”。反之则不然。“可维护性”在第三款的第2条做了介绍，笔者认为这是PFI项目值得PPP的必要条件。

图6E20市政环保领域PPP分类格局图（详细分割）

三、按照上述分类的市政环保PPP的基本落地情况和对产业格局的影响

（一）非PPP项下的市政环保购买服务项目（D类）

这个领域本不是本文要讨论的重点，只是很多项目与PPP高度相关，同时也是环保企业积极在参与的，具体项目包括垃圾清扫、收运、城乡垃圾一体化收集、水体维护、环境监测。这类轻资产项目，规范流程应该是采用政府购买服务程序。在这个领域，大小公司、国企民企都有机会参与，行业集中度极度分散。相对而言，在环境监测领域很久以来就有了委托服务的传统，聚光、雪浪和先河这类上市公司有一定的优势。水体维护领域之前基本是小公司在参与，而现在很多已经被PFI项目打捆，使小公司必须要和大公司合作才能获得机会。作为环卫公司市场化的举措之一，垃圾清扫收运外包服务这两年也开始流行，比如北控水务专门成立的北控环境，以期在该领域做大做强。这类项目也有一部分也与后端垃圾焚烧项目打捆，被大型环保公司承接，在此布局的典型企业有启迪桑德、首创环境等公司。

这个领域出现的问题，一是前文所说的，很多购买服务项目被挂上了PPP的帽子，不仅混淆概念，还过分延长服务期限，具体案例比比皆是。另外，借政府购买服务变相融资做基础设施肯定应该被禁止，财政部近期又再度发文进行了规范。

（二）非特许经营的政府购买服务PFI类项目（C类PPP）

这类项目的推出是本轮PPP与特许经营时代的最大区别，可以理解为这是对投融资平台和BT模式叫停后必须为地方政府打开的通道。当前，在市政环保领域，PFI项目主要包括海绵城市和黑臭水体治理，典型的如通州230亿流域治理项目、海口50亿黑臭河道治理项目和迁安、镇江等地的海绵城市项目。

虽然，这类项目如果操作不够细致有可能演变为项目内涵上类似拉长的BT。但笔者认为，在市政环保领域推出城市流域治理的PFI打捆项目，作为PPP的重要探索方向具有积极意义。如果要避免PFI项目沦为单纯的融资工具并且因此与简单BT划开界限，在项目需求上应该需要体现出以下三点必要性的存在：

1.项目应该有明确的可实施的考核指标；

2.要达到项目的考核指标需要系统化的整体方案；

3.项目需要长期维护以达到考核指标(前文所述的“可维护性”)。

在黑臭水体治理方面，各地政府面临的关键问题是“水十条”中城市河道断面考核的要求如何得到落实。系统集成要求高，且要保持河道断面指标达标，对长期维护有很高的要求，也使得在这个领域应用PFI模式有了必要性。从这点出发，对在海绵城市领域推进PPP笔者持谨慎保留态度，而对于土壤修复类的项目则坚决反对，土壤修复类项目没有维护和系统集成的要求，考核也较容易，如果采用PPP模式，也就背离了其核心目的，沦为单纯的融资工具，所以笔者一直坚持在土壤修复领域不宜采用PPP模式。而对于厂网一体化的污水处理项目（相当于B类和C类的混合），核心要看企业在管网规划优化、后期维护甚至执法方面的参与程度，考虑到社会资本方在排污许可管理和工业污水接管排放监管等方面如想参与管理，在执法权转移方面存在障碍，这种客观状况在一定程度上减少了社会资本参与管网运营的意义。

即便黑臭水体治理项目采用PPP存在必要性，执行中也出现了PPP项目中的一个常见问题，即在招标之前政府并没有能力制定完善的项目方案，咨询公司的帮助也很有限，因此与公建模式去对比而做的VFM评估很难有准确的量化结果和可靠结论。此外，对技术集成方案的优化按常理应该在招标评审阶段完成，实际操作过程中，由于留给这一阶段的时间过短，并且价格是主要的竞争因素，导致社会资本只能在中标后的实施阶段才真正开始完善技术方案。因此对社会资本的评估选择很难做到完全客观，价格评估和成本控制也有较大的难度。因此，笔者建议适当延长招标期，同时引入世行的“两步招标法”采购模式，来解决这个问题（先招技术方案进行比选和优化自身的方案）。

尽管有上述种种不利因素，笔者还是观察到，南宁那考河PPP项目之后，这类项目都约定了明确的断面考核指标，对社会资本而言压力较大，也迫使他们认真地优化方案和寻找合适的技术，这对改变传统公建模式中时而出现的重建设轻运营和对效果缺乏追责手段的状况有积极意义。

这类大型PFI项目对产业格局的影响也非常明显，动辄十亿百亿的项目总规模对资本和融资要求巨大，民企和非上市公司很难参与，大量小公司也只能沦为给大企业打工的配角。另外，工程公司类的央企和前期以BT见长的园林类上市公司的介入，冲击了E20环境产业地图传统A方阵（北控、首创等）的优势地位。关于这部分的市场格局，E20环境平台将在明年年初的水业十大影响力评选中启动对城市黑臭水体治理的业绩评选，并将在明年三月份的第十五届水业战略论坛予以发布。

（三）政府购买服务型的特许经营项目

这类项目通常采取BOT模式，是市政环保领域PPP应用最成熟的领域，其原因前文已有分析。相对而言，BOT模式在这类项目中应用中所需探讨的问题较少，由于较容易制定支付和考核方式，且政府又不需要对工程的实际造价进行评估，绩效考核成熟可控，因此依然是业内公认的成熟PPP模式，如项目本身并无其他特殊要求（比如投资过大或者业务复杂需要更多的协调合作），在这种模式里强迫植入合资合股要求属于多此一举。

根据E20研究院十二年的数据积累可以观察到，BOT模式已经成为新建项目的主流模式，在政府购买服务型的特许经营领域，BOT得到广泛实践也最为成熟，不但提高了公共服务的供给效率，也培养了一批成熟的环保企业，难能可贵。而对于政府监管型的特许经营项目，在供水领域十多年的摸索已经证明，BOT模式并不适合。

BOT模式从十二年前特许经营时代开始推进到现在，从下图所显示的数据来看，在水务领域的特许经营时代已经形成了一定的国进民退的现象，但是在固废领域却不太明显。概其原因，污水领域单体厂建设项目已近尾声，部分做投资运营的中等规模企业由于资金和品牌所困，纷纷被龙头企业兼并，而前述的PFI模式打捆的污水厂这样的优质资产，更需要大型重资产公司才有可能获得。

在垃圾焚烧领域的项目建设依然处于高峰期，依然以投资规模适中的单体项目为主，BOT的建设期间利润可以改善公司的当期报表（BOT的建设利润仅是改善财务报表，运营利润依然至关重要，这个对比BT的以建设利润为核心利益，是两个差距很大的概念），融资渠道比较通畅，而且其他固废处置细分领域门类（餐厨、厨余、危废、动物尸体和污泥等）及新建项目都层出不穷（比如发改委推进的五批餐厨试点项目大大刺激的新市场的产生），给民企为主的中小企业分得一杯羹。但按照水务领域的发展趋势，在未来三年，固废领域的整合兼并必然会发生，行业集中度也会逐步提高。

图 7

图 8

无论水务还是固废领域，需要提高的方面有以下几点：一个是中期评估得不到重视（建设部特许经营条例126号文所提出的要求得不到落实，甚至近期的发改和财政的文件中已经难觅踪迹，令人扼腕）。考虑到在长周期锁定合作伙伴的特许经营中如何总结经验和提高效率，中期评估是一个很好的机制。可惜这方面无关地方政府最在乎的融资需求，在落地中得不到应有的重视，背后体现了整个行业重建设轻运营、重推进轻总结的倾向。

其二，低价竞争阴云不散。由于单体项目模式成熟，资本市场通道顺畅，在资产荒的现在成为竞争白热化的红海。各类低价案例屡见不鲜，为后期的稳定运营埋下了隐患，而住建部、财政部等四部委最近联合发文推进垃圾焚烧的文件（建城[2016]227号）中首次看到对这方面的关注，值得表扬。

其三，环保企业达标情况并不乐观，企业扩张后的稳定性值得关注。由于地方政府对环境问题的重视程度依然不足，受低价竞争的影响，以及环境监管体系的建设尚未完成，目前无论污水还是垃圾处理严格达标的状况并不理想，企业靠偷排盈利的情况时有发生。随着国家对这方面整治力度的加强，对现有企业的生存状况会造成一定的冲击，也会带来社会资本的责任心（尤其民企）不如公建公营企业的争议，值得行业认真面对。

图 9 污水处理市场化的比率

图 10 垃圾焚烧市场化比率

2015年度中国水业十大影响力企业及总规模

图 11  2015年度水业十大影响力企业污水处理占市场化的比例

（行业集中度）

图 12  2015年度固废十大影响力企业生活垃圾焚烧占市场化的比例

（行业集中度）

（四）政府监管型的特许经营项目

应该说，在环保领域鲜有直接面向用户（非政府）收费的狭义特许经营项目，因为污水处理是通过自来水费代收，目前均以行政事业性收费模式进入财政系统，最终归于前述的政府购买服务型特许经营项目，而垃圾处理费目前尚未征收。唯一例外的是工业危废项目，属于典型的政府监管型特许经营项目，政府授予特许经营权、一定程度上的垄断权（主要是一个区域内限定了有限数量的危废企业），但工业企业支付处理价格（污染者付费），且有权挑选危废处理企业和在一定范围内商定价格。除了危废项目以外，这类项目基本发生在非环保领域。

供水、供热、燃气这类市政项目，是典型的特许经营项目。这类PPP项目机制建设需要考虑以下要素：

1.选择社会资本时的公开公平性原则；

2.价格听证机制：运营成本需要接受政府监审，价格调整需要向居民公开听证；

3.需要授予区域垄断权，服务质量要被严格监管以避免损害直接用户的利益，涉及公共服务的信息公开要求高；

4.有可能需要财政补贴（例如落后地区的管廊建设），当财政补贴占比极高时，项目性质可能向政府购买服务PFI模式(C类)转化（比如落后地区的管廊建设）。

前文已提到，像燃气这样摆脱财政补贴的纯经营性项目容易走简单的私有化模式，存在风险。当然，对于这类优良的项目，聪明的地方政府更倾向于交给公建公营企业直接承担，以作为投融资平台转型到专业化公司的最佳盈利性业务。从近期行业部门发布的文件对这类项目的描述中可以看出，这类与公共服务关系最紧密的（由于直接面对居民用户）PPP，其顶层制度研究依然薄弱。价格机制改革尚未真正启动，且需要结合地方公建公营企业的发展来做对比研究。在当前，整个地方财税制度改革逐步向环境资源全成本和追求长期稳定化模式的目标艰难挺近的局势下，在这一方向上的深入研究十分必要。

来源：财政部PPP中心

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